“供給側(cè)改革”的概念提出之后，引發(fā)了對中國需要什么樣的改革的思考。盡管這一改革具有廣泛的內(nèi)容，包括“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、補短板”，但歸根結(jié)底就是要理順政府和市場或企業(yè)之間的關(guān)系。在健全的市場經(jīng)濟條件下，市場本身在調(diào)節(jié)產(chǎn)能和庫存、補短板方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。因為市場本身也會有失敗的時候，政府就需要扮演市場所不能起的作用，補救市場的短板和失敗。但不管在怎樣的情況下，政府不能取代市場而調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動。一旦政府取代了市場，經(jīng)濟活動就會嚴重失衡。
中國在過去很多年積累了那么龐大的產(chǎn)能、庫存，在那么多領(lǐng)域出現(xiàn)嚴重短板，就是政府和市場作用嚴重失衡的產(chǎn)物。從這個角度來看，供給側(cè)改革的核心就是“去杠桿”，尤其是去制度杠桿，即政府干預市場經(jīng)濟活動的種種手段和方法，包括顯性和隱性的制度。
因為企業(yè)是國家經(jīng)濟發(fā)展的主體，人們開始去探究企業(yè)所面臨的各種制度杠桿的成本和制約。近日《人民日報》整版發(fā)表了對53家企業(yè)所做的實地調(diào)查，再次說明去制度杠桿的重要性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，困擾企業(yè)最大的就是制度性成本。這里所謂的“制度性交易成本”就是由于體制機制問題而造成的經(jīng)濟、時間和機會等各種成本。中共十八大三中全會以來，中國經(jīng)濟改革的重點就是要下放行政審批權(quán)，給企業(yè)更多的權(quán)力。但事實上并不是這樣。
在很多地方，一些用來幫助企業(yè)減低成本的政策，要不淪落為空頭支票，要不到最后反而增加了企業(yè)成本。政策松綁表面化，理論上為企業(yè)帶來便利，但實際上則增加企業(yè)的成本。稅費、評估、檢測等制度性交易成本讓企業(yè)不勝其擾。更有甚者，即使高層呼吁行政審批權(quán)下放，但到了基層，權(quán)力下放后接不住或不想接。文件治理經(jīng)濟的現(xiàn)象十分嚴重，并且文件往往缺少細則，政策口號出了一籮筐，企業(yè)仍然是畫餅充饑。報告的結(jié)論是，作為有形之手的政府仍在不恰當干預市場，企業(yè)在呼呼建立“親”“清”的政商關(guān)系。
這份報告所揭示的現(xiàn)象并不讓人驚奇，因為稍微了解中國經(jīng)濟現(xiàn)狀的人都知道，這些現(xiàn)象是存在于中國經(jīng)濟中的痼疾。但這份報告提出了非常嚴肅和嚴峻的問題：為什么改革越多，體制的弊端就越多越嚴重？十八大三中全會提出經(jīng)濟改革的目標是市場起決定性作用，政府起更好的作用。這一改革目標是繼1992年中共十四大提出“社會主義市場經(jīng)濟”概念以后，對政府和市場關(guān)系最為明確的表述。這個政策目標應有助于理順政府和市場之間的關(guān)系，有效推動經(jīng)濟改革的深化。不過，企業(yè)和政府打交道的經(jīng)驗則不是這樣的，它們和政府的關(guān)系不是簡化了，而是更復雜了；政府不是簡政了，而是繁政了。
為什么會這樣？不能回答這個問題，就很難找到解決問題的方法。不妨圍繞著政府和市場關(guān)系的變化，回顧中國經(jīng)濟改革的進程。不難看出，甚至“去制度杠桿”也不是什么新的概念，即使之前沒有直接使用過這個概念，但通過體制改革為企業(yè)松綁的思想和改革行為早就有了。
批權(quán)的下放很不理想
中國改革的總方向是要實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。在1980年代，改革的目標就是分權(quán)，要政府向企業(yè)分權(quán)，但1980年代分權(quán)的主線是從中央政府到地方政府的分權(quán)。1980年代更提出了迄今仍然有效的改革口號，即“小政府、大社會”。政府小了，社會就可以長大。類推也可以說，“小政府、大企業(yè)”，政府小了，企業(yè)就可以大起來。
所以，歷經(jīng)江朱時代到胡溫時代，每一屆政府的其中一個改革重點都是行政體制改革，都希望通過它來調(diào)整政府和市場（企業(yè)）的關(guān)系。其中，朱镕基總理的“拆廟趕和尚”改革方案最為激進和有效，大大減少了政府機構(gòu)和人員的數(shù)量，市場空間有了長足的發(fā)展。在朱镕基改革期間，一方面是從地方向中央的集權(quán)，另一方面是從政府向市場的分權(quán)。市場或者社會的進步都和行政體制改革有關(guān)。
十八大以來，政府機構(gòu)的調(diào)整空間變得極其有限。這個現(xiàn)象在胡溫時代已經(jīng)開始出現(xiàn)，當時政府開始向服務型轉(zhuǎn)型，要求政府承擔更多的提供社會服務的責任和功能，政府有了擴張的動力。十八大以來，政府機構(gòu)改革不再是改革的重點，這個現(xiàn)象是可以理解的。取代機構(gòu)改革的是行政審批權(quán)的下放。經(jīng)過前面幾波的行政體制改革，盡管政府機構(gòu)減少和減小了，但仍然掌握著大量的行政審批權(quán)，有效地制約著企業(yè)的發(fā)展。為了減少行政審批權(quán)，各地（尤其是自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)）還制定了負面清單。
這幾年的實踐表明，行政審批權(quán)的下放很不理想。那些含金量很大的權(quán)力，各級政府機構(gòu)還是舍不得下放，另一些權(quán)力下面沒有能力接和接不住；而那些沒有含金量的權(quán)力，下面不想接。這就是中國的現(xiàn)狀。從理論上說，市場要在經(jīng)濟活動中起決定性作用，但市場運作所需要的自由（也就是權(quán)力）仍然掌握在政府手中，作為經(jīng)濟活動主體的企業(yè)仍然沒有足夠的權(quán)力。同時，政府盡管仍然掌握著很大的經(jīng)濟權(quán)力，但其在經(jīng)濟方面已經(jīng)很難作為。這樣，就出現(xiàn)了“權(quán)力閑置”狀態(tài)。這也可以解釋為什么目前經(jīng)濟增長缺乏動力的現(xiàn)象。
十八大提出“市場起決定性作用，政府起更好的作用”，就是說要在經(jīng)濟領(lǐng)域確立“大市場、小政府”的體制。但實際上，中國迄今仍然沒有改變“府內(nèi)市場”（market in state）的格局。當然，從政府與社會關(guān)系來說，也沒有改變“府內(nèi)社會”（society in state）的局面。在“府內(nèi)市場”或者“府內(nèi)社會”的體制下，市場和社會都被有效控制，市場和社會高度依賴政府，自治空間很小，兩者都在政府設定的空間內(nèi)活動，即從前所說的“鳥籠經(jīng)濟”。
在這樣的體制下，主導企業(yè)經(jīng)濟行為的是關(guān)系網(wǎng)絡規(guī)則（rule of network）而不是法律（rule of law）。關(guān)系網(wǎng)絡包括企業(yè)和政府的關(guān)系、和其他企業(yè)的關(guān)系。更為重要的是，在這樣的關(guān)系網(wǎng)絡里面，法律很難使用，因為強調(diào)普遍性的法律和強調(diào)特殊性的關(guān)系發(fā)生嚴重的沖突。對企業(yè)來說，遇到問題，很難訴諸于法律手段，而必須求助于和政府官員的特殊關(guān)系。
由此看來，這些年來改革沒有達到改革所預期的目標，原因就不難理解了。要讓市場和社會發(fā)揮決定性作用，就首先要把市場和社會做大。如果不讓企業(yè)和社會成長起來，制度杠桿成本不會有實質(zhì)性的變化。為什么市場和社會成長不起來？因為在很多方面，不同的政策之間沒有任何有效的協(xié)調(diào)，出現(xiàn)互相矛盾甚至互相抵消的情況。例如政府一方面呼吁分權(quán)（給企業(yè)和社會），但同時很多政策方面的做法則是限制市場和社會的成長發(fā)育。盡管市場空間的發(fā)展已經(jīng)具有了法律的合法性，但仍然有很多政策在限制著市場的發(fā)展；社會空間更是面臨著更多的制約。
確立法治原則是關(guān)鍵
在市場和社會沒有發(fā)展起來的情況下，即使政府愿意放權(quán)，但市場和社會沒有能力來接，即使接了也很難行使權(quán)力。在這樣的情況下，經(jīng)濟體系的運作還必須依靠政府的有形之手。只要經(jīng)濟體系的運作對政府這只有形之手仍然有需求，政府還會一直干預下去，企業(yè)必然也要面對來自政府的制度杠桿的制約和影響。
隨著政府向服務型政府轉(zhuǎn)型，政府面臨著很強的擴張沖動。發(fā)達經(jīng)濟體在轉(zhuǎn)型成為規(guī)制型政府和服務型政府之后，政府規(guī)模大大擴張。這就是上世紀80年代美國里根革命和英國撒切爾革命的背景。二戰(zhàn)之后，福利社會的擴張導致了政府官僚體系的擴張，這場革命就是要縮減政府，把很多功能從政府轉(zhuǎn)向社會（企業(yè)）。
從提供社會服務的角度來說，和發(fā)達國家比較，中國政府的規(guī)模實際上仍然較小。這也就是一些提倡大政府的左派學者所持的觀點。不過，他們忘記了，迄今為止，中國官僚機構(gòu)所履行的大都是企業(yè)可以履行的經(jīng)濟功能，而非如發(fā)達國家那樣履行政府的服務功能。如果政府不想從經(jīng)濟領(lǐng)域退出來或者退不出來，而社會服務領(lǐng)域政府又有責任進入，政府規(guī)模必然會得到擴張。
如果真的要去制度杠桿，就必須結(jié)合十八屆三中全會和四中全會兩個改革方案。前者的核心就是市場起決定性作用，政府起更好作用，后者的核心則是建設法治國家，讓法律在調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟生活中起決定性作用，而政府起更好的作用。三中全會強調(diào)了社會建設，但還需要強調(diào)培養(yǎng)社會空間的重要性。如果沒有市場和社會的發(fā)育和發(fā)展，不可能發(fā)生有效的供給側(cè)改革。同樣，四中全會的建設法治社會的改革方案也必須到位。在市場和社會空間發(fā)展起來之后，法律就要成為調(diào)節(jié)它們行為的最有效制度手段，并且法律也是調(diào)節(jié)政府與市場、政府與社會關(guān)系的最有效手段。
無論是過去的改革經(jīng)驗還是現(xiàn)實情況都表明，要真正有效地去“制度杠桿”，改革不能僅僅著眼于政府或者官僚體制側(cè)的改革，而要同時著眼于市場和社會側(cè)的改革，只有當市場和社會壯大之時，供給側(cè)的改革才會具有可能。
（本文僅代表作者個人觀點）
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