自2014年下半年以來，中國經濟開始步入深度調整周期，其中一個明顯的表征便是區域分化開始出現并不斷加劇。對于一些長期依賴傳統發展模式的地方來說，這意味著陣痛；但對于那些通過制度創新和市場創新，已經初步培育了新發展方式的地方來說，這是一個優勢凸顯的時期。整體看，中國經濟的區域分化、產業分化和企業分化還會持續給一些地方的發展帶來挑戰。近期民生證券研究院執行院長、經濟觀察報首席經濟學家管清友和他的團隊，撰寫了一份關于重慶經濟增長的調研報告，這份報告通過大量細致深入的數據和案例，來揭示重慶這個西部城市在轉型期保持GDP增速不降反升的原因，以及其所面臨的挑戰。在區域分化不斷加劇的背景下，重慶經濟發展取得的成績，可堪借鑒。
2015年中國經濟GDP增速從2014年的7.3%下滑至6.9%，而重慶市GDP增速不降反升達到11%，連續14年維持兩位數增長，繼續領跑全國。“重慶模式”成為各方關注和探討的經濟發展模式。
經濟層面，重慶產業結構持續改善，投資、消費穩步增長。按產業分，重慶市第一、二、三產業增加值增速分別為4.7%、11.3%和11.5%。經濟結構不斷調整，第三產業占比超過第二產業，主要經濟指標投資、消費分別增長了17.1%、12.5%，均好于全國水平（投資9.8%、消費11.7%）。基建成為投資增長主力，2015年重慶基礎設施投資4356.14億元，對全市投資的貢獻率為43.0%，其中交通、城建投資是主力。重慶消費平穩增長，全年實現社會消費品零售總額6424.02億元，比上年增長12.5%。重慶出口出現回落，全年實現進出口總值4643.69億元，同比下降20.8%，其中出口下降12.0%，進口下降38.1%。
財政層面，重慶財政情況良好，債務水平較低。重慶全年一般公共預算收入比上年增長12.1%，高于全國平均水平8.4%；一般公共預算支出增長14.8%，低于全國平均水平15.8%。而重慶政府性基金收入跌幅為9.6%，好于全國平均水平。從債務余額來看，全國只有重慶和湖北債務余額在兩年半時間內不增反減，債務余額平均下降7%；從政府負有償還責任的債務/GDP指標來看，28省市債務/GDP整體上升，僅重慶、湖北和北京的債務率回落，重慶市為21.7%；從政府負有償還責任的債務/（地方公共財政收入+中央對地方返還及補助+政府性基金收入）指標來看，全國平均水平在100%左右，重慶的債務率最低，為59%。
重慶的債務率為什么不升反降？
地方政府投融資平臺作用較大
重慶存量債務的化解過程中投融資平臺發揮了重要作用：（1）主要投融資平臺具備大量土地儲備，為平臺進行經濟活動提供潛在資金來源；（2）政府對投融資領域的管理權相對集中，股東主要是重慶市國資委,避免了事權分散帶來的協調問題；（3）相對較好的土地出讓情況是重慶能夠化解債務的外部條件。但是，伴隨著房地產市場中長期的下行趨勢，政府性基金收入下滑明顯，通過土地儲備出讓償還貸款的模式不具備可持續性。
地方政府的投融資平臺通過金融控股布局，參股銀行、證券、信托、租賃、基金等金融企業，能夠保證企業具有多元化的融資渠道，對接基礎設施建設需求，降低融資成本和信息不確定性，緩解政府的債務壓力。
同時，重慶市的國資改革方案以存量撬動、增量引入、放開項目為主要方式，以整體上市為基本路徑，以集團層面股權多元化為重點，推動絕大多數國有企業發展為混合所有制企業，有利于撬動社會資本，促進國資、民資、外資相互持股、融合發展，實現債務分流，從而降低企業資產負債率。
過剩產能規模可控，新興產業蓬勃發展
一方面，嚴格控制過剩產能規模。重慶市嚴格限制產能過剩和高耗能、高污染企業及項目的融資支持，有效遏制建材、鋼鐵等高耗能行業的過快增長。從數據可考的八大過剩產業收入占工業產業總收入的比重看，重慶為10%左右，占比相對較低，但水泥去產能問題仍比較嚴峻。同時，重慶控制“過剩產能”不局限于傳統產業、落后產能，對于戰略新興產業乃至金融行業，也重視防止供給不匹配需求而帶來的產能過剩。
另一方面，汽車電子和新興產業蓬勃發展。2015年，重慶汽車和電子行業增加值增速分別為14.8%和24.6%，二者對工業增長貢獻率達到49.8%。重慶推出十大戰略新興產業發展規劃，目前已初步形成兩江新區（電子核心基礎部件、高端交通裝備）、永川（機器人及智能裝備）、涪陵（頁巖氣）等戰略性新興產業集聚區。同時，重慶服務業結構也進一步優化。金融和服務貿易等現代服務業增長快于一般服務業。全市金融業實現增加值1410.18億元，比上年增長15.4%，占全市地區生產總值的9.0%。
地方債務置換和政策性融資
存量債務主要經由地方融資平臺通過銀行貸款或信托累積形成，流動性差，融資成本較高。2015年，重慶市地方政府置換債券規模達到824億元，平均利率與同期國債相當，將區縣部分高息、短期債務轉換為低息、長期債務，降低年利息40余億元，保障在建項目融資和資金鏈不斷裂。
截至2015年末，全市政府債務3379億元，略低于國務院核定的政府債務限額3412億元，高風險區縣減至1個，全市政府債務風險總體可控。除此之外，重慶市獲得政策性融資126億元，支持城市棚戶區改造和重點項目拆遷，增加了企業和社會低利率流動性。
重慶的房價為什么保持平穩？
重慶的房地產開發投資增速一直保持較快增長。2015年全國房地產業 GDP增速為3.8%，重慶為5.5%；全國房地產開發投資完成增速為1%，重慶為3.3%，均處于較高水平。與此同時，重慶的房價則相對平穩地在低位波動，2016年2月，全國100座城市新建住宅價格指數同比上漲5.25%，上漲城市數達40個，而作為直轄市之一的重慶房價同比下跌2.57%。重慶的低房價現象可以從“地票制度”和保障房制度進行分析。
地票制度
地票是建設用地指標憑證的通俗說法，指將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證，這個憑證就稱為“地票”。“地票交易”是在農村土地交易所進行的一級市場地票拍賣。
2008年12月4日，重慶農村土地交易所掛牌并進行了第一次公開拍賣，地票制正式試行。重慶地票制度核心就是把農村閑置、廢棄和低效占用的建設用地，在農村復墾的前提下，“移動”到地價較高的城區來使用，從而釋放土地升值的潛力。2015年12月25日，《重慶市地票管理辦法》公布，并于2016年1月1日正式實施。在此前8年的試點中，重慶共交易地票17萬畝，交易總額340億元，地票交易起拍價從2008年的4萬元/畝，提升到2010年的13.6萬元/畝，并在2011年8月進一步調整為17.8萬元/畝，近期則保持在20萬元/畝左右的水平。
地票通過交易，增加了城市建設用地供給，尤其是住房土地供應，進而有助于穩定房價。按照重慶地票制度的設計，當農村符合復墾條件的土地實行復墾并驗收成功后，會盤活農村建設用地存量，增加耕地數量，而耕地數量就可以作為國家建設用地新增的指標成為地票，與國家下達的年度新增建設用地功能相同（除優先保障農村建設發展用地外），增加了建設用地供給。地票獲得者可在重慶市域內申請將符合城鄉總體規劃和土地利用規劃的農用地，轉征為國有建設用地。
保障房制度
自2001年開展經濟適用房項目起，重慶市政府開始著手規劃建設保障性住房。“十一五”期間重慶通過推進廉租房建設，保障了占比5%左右的最低收入家庭的住房需求；至“十一五”期末又在全國范圍內首推“公共租賃房”建設，保障了占比30%左右的中低收入家庭的住房需求，形成了“5+1”保障性住房供給模式。“十二五”期間公租房成為保障房建設主體，在“5+1”模式基礎上建立了“雙軌制”住房供應模式——政府保障與市場供給并行。此間重慶逐年加大保障房的供給規模，逐步提升中低收入人群的保障房覆蓋比例。
保障房體系建設離不開配套資金和土地政策的支持。建設資金方面，重慶保障房建設資金由政府出資和市場融資共同組成：三成資本金由政府投入，包括土地出讓金收益、政府債券、政府預算內財政、中央補助等；剩余七成依靠融資解決，除銀行貸款外，還有保險公司、社保基金、信托公司的參與。
土地供給方面，重慶創新的“地票”制度實現了農村閑置用地向城市流轉，部分解決了保障房的用地來源問題。但是，重慶實行的保障房制度是以政府大量的土地儲備為前提，在解決資金問題的同時也給財政帶來一定壓力。
重慶市保障房建設的擴張,對商品房市場產生一定程度的影響：
首先，大量保障房入市將帶來住房供求關系改變。供給方面，政府不斷擴建帶來供給增加，市場住房存量擴大，配套齊全、租金便宜的保障房將分流部分住房剛性需求,導致中低檔次商品房需求減少，住房供求關系緩和；需求方面，改善性需求的購房者也會因預期保障房對房價的影響而產生觀望心理——“買漲不買跌”，從而使得商品房需求下降。
其次，住房成交價格水平會受到保障房價格的影響。對中低檔住宅而言，由于中低收入群體的分流，商品房需求下降將導致其價格在一定程度上下降以抵消保障房的擠出效應。從區位來看，由于保障房多位于市區邊緣，所以位于市郊的商品房價格可能受挫較大、甚至無人問津。
第三，從土地供給來看，利好保障房的土地供應計劃將帶來結構性房價下跌。由于保障房在土地市場競爭上的劣勢，為保證保障房建設用地，政府推進商品住房用地供應由價格主導向雙向定價、配建保障房轉變，這就意味著土地價格高企導致的高房價問題可能得以緩解，從而抑制房價過熱。因此，土地供應計劃將以中小戶型商品房和保障房為主，使得房價結構性回落。
最后，商品房投資也可能因此收窄。商品房開發商的市場份額被縮減或增長緩慢，有實力的開發商將參與保障房計劃的實施，保障房投資對應的大量資金需求可能導致商品房融資規模下降，抑制商品房市場的過剩。
重慶的PPP項目有何借鑒意義？
全國PPP項目的基本情況
43號文出臺，明確了將逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式，財政部也印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，大力推廣通過PPP模式將政府債務轉為企業債務。從中央到地方，關于PPP的政策頻發、項目頻出。PPP項目目前呈現出如下特點：
首先，項目數量及投資金額較大。財政部PPP中心綜合數據平臺顯示，截至2016年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入PPP綜合信息平臺，項目總投資82750億元，其中簽約金額為4954億元。
其次，項目涵蓋領域廣泛，且更多集中于市政、生態環保等領域。按照財政部口徑，全國PPP項目涵蓋市政工程、生態建設和環境保護、交通運輸、片區開發、保障性安居工程、教育、醫療衛生等19個行業領域，其中市政工程、生態建設和環境保護以及交通運輸等領域項目密集，分別有1874項、989項、871項，數量占全部行業領域項目總數的52.5%。
第三，項目地區分布廣泛但發展進度不平衡。PPP項目在30個省份和地區都有推進。從項目數量來看，排名前三的省份分別是貴州（1357項）、山東（996項）和四川（736項），占PPP項目總數的22.5%。從投資額來看，排名前三的省份分別是山東（1.12萬億元）、貴州（0.79萬億元）和云南（0.74萬億元），河南和四川以微弱差距位居第四、第五位。
第四，項目多處于起步階段，進展速度不足。在7110個PPP項目中，占比77.5%的項目仍處于識別狀態，而實際進入采購、執行階段的項目占比不足8.6%。這說明PPP具體項目推行仍多處于起步階段，須密切注意防范項目后續進程中容易出現的問題。
目前全國在PPP項目推行過程中遇到一些問題：
法律法規不盡完善，在實際操作層面存在包括稅收等一系列的問題。PPP合作需要契約精神，政府方習慣于依靠行政命令制約社會資本，如果政企在PPP項目利益分配上沒有統一標準，則難以達成共識。
融資手段缺乏多樣性。權益性融資的多重限制，導致直接融資占項目融資比例很小；民間資本很難獲得足夠的資金來源來支持項目的中后期發展；金融機構參與PPP項目的方式較為單一，資金期限不匹配，容易造成風險淤積。
不能適應新形勢的發展。長期以來，中國PPP項目主要以由用戶付費的BOT模式為主，很多PPP項目呈現出付費人數的逐年遞減、甚至無人付費的尷尬局面，收不抵支。除此之外，缺乏專門的PPP管理機構與協調機制，難以對整個PPP項目做出統籌與協調。
重慶PPP項目的可借鑒之處
根據財政部數據，截至2016年2月底，重慶共有60個PPP項目納入項目庫，投資總需求2055.51億元，項目包括交通設施、土地整治社會停車場、醫院、保障房等諸多領域，簽約合作單位涵蓋中國鐵建、中冶、龍湖地產、香港地鐵公司等央企、外資及民營企業。雖然在項目數量和總投資金額上并不顯眼，但重慶PPP項目在推進中有以下幾點值得借鑒：
第一，提前布局，多領域嘗試。早在1999年，重慶就采用BOT模式組建了全國第一個該模式的垃圾焚燒發電廠。此后重慶市政府運用BOT、TOT等方式在高速公路、供水、垃圾處理等多方面進行試點，這些都屬于PPP模式的雛形。在前期試點運行的基礎上，重慶新PPP項目的觀望情緒得到排解。
第二，多重政策指導，劃清原則邊界。2014年以來，重慶政府將PPP模式列于25個先導性專項改革之首，大力促進PPP項目的政策制定和簽約推行；2014年8月市政府發布了《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》，2015年又出臺《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，進一步增強了政策的系統性和可操作性。PPP項目的“五個原則、五個邊界和五個防范要求”，為PPP項目提供了較為可行的執行框架。
第三，把握自身定位，合理利用資源。內陸開放高地的定位，讓重慶的交通運輸項目前景明朗。跨江大橋按照政府新推出的“影子通行費”的方式，通過政府購買服務實現投資收益。市政工程項目包括軌道交通、垃圾處理廠、停車樓等，生態建設和環境保護項目主要包括污水處理等，社會投資人通過收取政府付費或者使用者付費的方式獲得投資收益。
第四，設立產業基金，參與方式市場化。2015年5月，重慶成立戰略性新興產業股權投資基金，總規模約800億元。母基金由重慶市政府產業引導股權投資基金和重慶市屬國有企業出資，社會資本為銀行、信托、保險等大型金融機構和企業集團。基金設立戰略行業基金、重大專項基金和其他專項基金等子基金，以股權或“債權+股權”的方式將基金投向十大戰略新興產業。銀行的深度參與有利于其認清募資所貸和所投實體項目的真實風險，以獲取在風險評判基礎上的有效回報。
第五，風險基本可控，退出機制安全。在保障收益的基礎上，重慶PPP項目合同中明確規定各項目的移交時間，如10年、20年、25年等，并對出現重大事故時的風險承擔方式達成了協議。因此社會投資方享有基本無風險的年固定收益率的同時，達到了風險可控和退出安全。政府的契約行為也可以有效防范因為政府行政更替而造成的政府信用缺失、政策變動等給企業帶來的不確定性風險。
經濟觀察報 作者：管清友（作者系民生證券研究院執行院長、經濟觀察報首席經濟學家）
