退出過剩產能是2016年中國經濟面臨的難題之一。無論是僵尸企業的處理，還是人員安排或不良債務的處理，都需要一攬子的規劃和設計，防止在處理這些問題中導致新的問題產生。這就需要厘清一些原則，從而使得經濟結構轉型科學、有序、高效。
劃定僵尸企業政府不要大包大攬
中央已明確了相關政策思路，下一步需對實施中的一些現實和具體問題進行更深入研究：如政府如何認定僵尸企業，哪些是政府要重點處理的對象，用什么辦法來處理僵尸企業。從過去處理過剩和落后產能等的情況看，如果對僵尸企業劃定過寬，很容易讓一些本來可以依靠自身力量調整過來的企業一下子被貼上僵尸企業標簽，導致自我調整中斷。如果政府在處理過程中大包大攬，行政主導色彩過重，或者過度遷就企業，就很容易被企業綁架，結果是政府出了錢，企業卻不停地要求加碼，最后解決不了什么大問題。
僵尸企業并沒有嚴格定義，在實際工作中主要是看這家企業還有沒有生存的希望。當然，光靠經營收入、利潤等財務指標并不能完全判定一個企業是否還能生存，還需從行業發展前景、企業競爭力、內部機制等多個角度進行評估。評估工作的復雜性和專業性決定了政府有關部門不能過于簡單地將一個企業劃定為僵尸企業，進而依此對其進行停貸、停扶，或過早地讓其破產。在市場出清過程中，早期宜先從窄劃定僵尸企業，防止政府大包大攬，防止把市場包袱變成政府包袱。政府工作的重點要以大僵尸為主，至少以下三種情況應非常注意：
一是對多數長期虧損且盈利無望的中小企業，主要是民營企業，其退出要更多地依靠市場機制，不宜將之納入需要政府幫助處理的僵尸企業名單中。
二是對通過給出路、給政策就有希望調整的企業，不宜將之作為政府幫助處理的僵尸企業。很多陷入困難的企業如果能改革內部機制，或者進行重組，進行資產變現，進行內部減員增效等，這些都有可能使企業迎來新的發展機會。之前很多企業不愿這樣做，一個重要原因就是不到不得已的時候下不了決心，現在倒逼其改革的時機到了，政府就必須利用外部環境形成的壓力逼著這些企業轉型、改革，甚至自生自滅。不能因為政府過早出手，讓這些企業再生幻想。
三是對大集團內部自有的僵尸企業，應主要依靠集團自己來解決，不應推給政府。特別是一些大型國有企業集團，其內部業務多元化，人員安置的渠道相對較多，要按照“自己的孩子自己抱”的原則，對本集團內部的一些僵尸企業集團可通過內部業務調整、融資支持、人員調配、資產重組、關閉破產等進行處置，這樣做社會壓力較小，操作起來也相對穩妥。
解決人的問題要與國企改革同步進行
產能和企業退出最難的問題是人，而民營企業相對容易些，當前的主要矛盾是國有企業職工安置。現在有兩種處置思路，一是不改革的退出安置，即企業不進行改制，也不進行治理和經營機制改革，只是關閉部分產能，與這些產能相關的人員退出，政府給予支持；二是改革的退出安置，即產能減退、企業改革、人員安置是同步進行的，企業不僅要調整產能，更重要的是推進混合所有制、內部機制和管理改革等。前一種思路是著眼于短期和減產這一單一目標，后一種思路是著眼于中短期相結合和減產與改革雙重目標。應在本輪處置過剩產能過程中將國企改革結合起來，解決僵尸企業、處置產能過剩問題在本質上就是國企改革問題。
如與國企改革相結合，至少在以下三方面進行更好的制度和政策設計。
1.在國企人員安置上要有系統政策。上世紀90年代在解決職工下崗分流時出臺了很多相關政策，如土地等資產處置后可用來安置職工、在債務處理上人員債務優先于其他債務、雙買斷（買斷工齡、買斷身份）、提前退休、內部退養、員工持股等。這一輪改革應進一步明確的幾個問題，一是是否支持企業通過資產變現來償付員工費用。二是在員工都變成合同制的情況下，一方面不宜再通過雙買斷的方式來補償員工，而新的方式和標準如何界定，這是非常敏感和備受關注的問題。如果補償方式不合理，可能會引發諸多矛盾，如果補償標準過高，可能會引發過去改制出去的員工找后賬，如果補償標準過低，現在員工如果得不到滿足，改革很難推進下去。三是是否以及如何推進提前退休和內部退養。
2.政府要花錢買機制。對減產能和退出的企業，政府可以在人員安置上給予支持，如財政補助等。但要通過花錢，把基本的制度和機制建立起來。一是政府的補助要交到社保，用于支付由企業改制出來的人員的安置，而不是直接給企業。這樣就確保了人員不會再回流，人進入了社保，變成社會人。二是對將改革與化解產能同步進行的企業要優先支持。這是一種著眼于長遠的做法，否則不從企業層面解決導致過剩產能的原因，就不會解決“防止再發生”的問題，就會一邊減少產能，一邊很可能再出現新的過剩，因此解決“存量”應與解決“防止再發生”要同等重視、同時處理。可考慮建立聯動掛鉤機制。將減產能、人員安置、財政支持三者相掛鉤，財政支持要以前二者為前提，否則不予支持。與這種掛鉤機制匹配，還需要建立相應的產能指標分解制度、核查機制和懲罰機制，同時建立指標交易制度，允許產能指標交易。
3.要與其他改革相銜接。國企改革是一個系統工程，單獨為了解決人員問題的改革如果不與其他改革相銜接，也很難推進。這包括：國有資本運營公司的成立，最好是由這些成立后的市場化出資人主體來推進所屬企業的改制、重組及人員安置，這樣有一個隔離層，政府的壓力會小些，企業也可有更大的自主權對員工作出更妥善的安排；混合所有制改革，如果不進行全面的改制和人員身份轉換，而是企業有選擇地在內部進行人員分流，矛盾會非常大，將企業進行整體改制，允許自由擇業，矛盾相對小一些。除此之外，還要考慮與激勵機制改革、管理層選聘制度改革等相結合。
主要依靠市場辦法處置不良債務
此輪解決產能過剩和企業退出中的不良資產和不良債務問題，應更好地借鑒上世紀90年代處置過程的一些好的做法。但由于環境發生了變化，當時主要以政策性處置為主，現在市場化手段和處置主體都有了根本性變化，此輪要減少政策性因素，應主要以市場辦法處置為主。
為了解決不良資產問題帶來的潛在危機，化解金融風險，推動國有企業改革脫困，1998年末召開的中央經濟工作會議決定繞過“分業經營、分業管理”的限制，集中清收盤活商業銀行的不良貸款，促進銀行資產質量的提高。國家于1999年分別注資100億元，成立四大資產管理公司，即中國信達、中國長城、中國東方和中國華融，負責收購對口國有銀行剝離的于1996年以前形成的不良貸款。同時對一部分具有發展前景，但暫時陷入困境的國有企業進行了債轉股，有效地解決了企業的問題。這些做法當時取得了非常好的效果，但也有一些難以避免的問題，如很難調動參與主體的主觀能動性，更難實現社會整體效益的最大化。
政策性不良資產處置過程中，一切由政府主導，參與主體屬于被動接受任務，以完成任務為目標，而非以實現自身效益最大化為目的；政策性債轉股實施后，資產管理公司成為轉股公司的股東，具有股東的權益，但卻沒有起到股東的作用。根據政策規定，資產管理公司只是階段性持股，不能參與公司的日常管理，只對重大活動有參與權和監督權。在實際操作過程中，資產管理公司也只是在公司有重大事項時象征性地派人員出席。資產管理公司自身能力有限，很難監督管理這么多轉股企業；缺乏應有的債轉股退出機制。債轉股的目的在于條件一旦成熟，即通過證券市場出讓其持有的企業股權，或通過企業回購、推薦企業上市等途徑將其資產變現，最終從該企業中退出。無論哪一種退出方式，都離不開一個成熟、發達的資本市場和信用環境，而這恰恰又是我國非常欠缺的。債轉股后的退出缺乏必要的制度保障。
對待本輪企業退出帶來的不良資產問題，市場化處理方式無疑是最好的解決方案。
市場化不良資產處置是按市場原則及其機制運作，一般由交易雙方通過平等協商進行債權轉讓，其行為依法進行，由法律加以規范，不受政府干預。相比過去，我國已具備了采用市場化手段處理不良資產問題的條件和能力，如各項針對金融資產管理公司商業化運營的政策先后出臺，法規的逐步健全，監管環境的不斷完善，為我國開展市場化不良資產處置奠定了良好的基礎；不良資產管理市場的參與主體不斷擴大，除四大資產管理公司外，自2012年以來，先后成立了11家地方資產管理公司參與當地不良資產的經營管理，豐富了市場參與主體。未來一些民營資本和外資可能也會參與不良資產處置；多樣化的金融工具為市場化處置不良資產提供了必要的手段。當前處置不良資產，不單單依靠某一種手段實現，而是多種金融工具配套使用，同時，這些金融工具已經非常成熟，國內外的使用經驗可以直接用于指導本輪的不良資產處置。
《財經》雜志 作者為國務院發展研究中心企業所副所長
