2015年各級地方政府通過一次性收入等手段，勉強(qiáng)維持了財(cái)政運(yùn)行，今年壓力有增無減，越往基層壓力越大。
 
　　“去年一整年，月月在忙收入，想辦法抓收入，財(cái)政壓力非常大?！敝胁磕晨h級財(cái)政局預(yù)算科科長這樣對財(cái)新記者總結(jié)他的2015年，他坦言，這么多年來這種壓力還是很罕見的。
　　由于經(jīng)濟(jì)持續(xù)放緩，復(fù)蘇乏力，地方財(cái)政收入受到較大影響，收入壓力成為比就業(yè)更早到來的增長約束。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國一般公共預(yù)算收入同比增長8.4%，如果扣除11項(xiàng)政府性基金轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算的影響，同口徑僅增長5.8%，比2014年回落2.8個百分點(diǎn)，為1988年以來最低。
　　地方本級一般公共預(yù)算收入增速放緩得更為明顯，同口徑僅增長4.8%，比2014年下降5.1個百分點(diǎn)。財(cái)新記者統(tǒng)計(jì)31個省份2015年財(cái)政收入情況發(fā)現(xiàn)，與2014年相比，全國有24個省份財(cái)政收入增速出現(xiàn)回落，16個省份財(cái)政收入個位數(shù)增長或者負(fù)增長，比2014年增加4個。有11個省份最終財(cái)政收入增速未能實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算目標(biāo)。遼寧、黑龍江、山西三省財(cái)政收入出現(xiàn)負(fù)增長，其中遼寧省2015年一般公共預(yù)算收入下降33.4%，財(cái)政收支矛盾格外嚴(yán)峻。
　　多位地方財(cái)政部門人士對財(cái)新記者稱，財(cái)政實(shí)際運(yùn)行的壓力會比數(shù)據(jù)表現(xiàn)出來的嚴(yán)峻很多，基層財(cái)政更是直面財(cái)政減收壓力。收支矛盾之下，財(cái)稅改革措施落地效果也大打折扣。
　　2016年開年，基層財(cái)政已開始為新一年的收入忙碌。上述中部省份縣級財(cái)政局人士對財(cái)新記者表示，從1月看，形勢仍然不好，“這幾天又在派收入，要實(shí)現(xiàn)全年目標(biāo)，從年初就得抓起，要不然到年底壓力會更大”。
　　從各省級兩會的信息看，2016年絕大部分省份選擇繼續(xù)調(diào)低預(yù)期目標(biāo)，多集中在6%-8%之間，低于GDP增速目標(biāo)0.5個到2個百分點(diǎn)。一方面，經(jīng)濟(jì)形勢不明朗會影響地方財(cái)政收入；另一方面，在經(jīng)濟(jì)下行期，財(cái)政需要發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，減稅降費(fèi)以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，涵養(yǎng)稅源。
　　減收已成現(xiàn)實(shí)，為了緩解財(cái)政收支缺口，地方政府不得不開始勒緊褲腰帶，控制一般性支出規(guī)模，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保障民生支出和重點(diǎn)項(xiàng)目。

“保收入”之難
　　根據(jù)財(cái)新記者統(tǒng)計(jì)，2015年全國有24個省份財(cái)政收入增速回落。僅有北京、上海、廣東、江蘇、湖南、云南、安徽七省份2015年財(cái)政收入增速高于2014年。福建、廣西、山西、黑龍江、遼寧、貴州等11個省份最終財(cái)政收入增速則未能實(shí)現(xiàn)年初預(yù)算目標(biāo)。
　　東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份財(cái)政收入仍多維持在兩位數(shù)。廣東省財(cái)政增速達(dá)到16.2%，北京、上海、天津、江蘇、山東仍維持10%以上的增速。這些地方主要是科技、金融、信息服務(wù)等行業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，以及房地產(chǎn)市場交易量價回升，帶來相關(guān)企業(yè)利潤增加，為財(cái)政收入增速提供了有力支撐。
　　2015年北京市金融、信息服務(wù)、科技服務(wù)三大行業(yè)合計(jì)增收貢獻(xiàn)率42.5%，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)替代傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)成為增收新動力。在銀行貸款規(guī)模和中間業(yè)務(wù)收入不斷增長、證券市場交易量大幅增加以及房地產(chǎn)交易量價回升的帶動下，2015年上海營業(yè)稅增長高于年初預(yù)期。服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)市場的回升，也帶動上海市企業(yè)所得稅增長高于年初預(yù)期。
　　部分省份雖然財(cái)政收入保持較快增速，但存在一次性增收因素或特殊增收因素。廣東省稱，財(cái)政收入增長相對較快，主要是受特殊增收因素影響較大：一是深圳一般公共預(yù)算收入高速增長23.8%，拉高了全省增幅，剔除深圳后，全省一般公共預(yù)算收入同比增長7.7%；二是超常規(guī)因素影響，廣東全省來源于金融保險業(yè)的稅收大幅增收（地方級預(yù)計(jì)增收約310億元，同比增長約38%），同時大額一次性收入集中入庫約120億元，如果剔除超常規(guī)因素影響，廣東省一般公共預(yù)算收入增幅在7.5%左右。
　　中西部地區(qū)財(cái)政收入增速整體放慢，尤其是工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，依賴資源、能源，面臨嚴(yán)峻產(chǎn)能過剩的省份。一些省份也是借機(jī)“擠水分”，做實(shí)財(cái)政收入，導(dǎo)致數(shù)據(jù)上財(cái)政收入下滑幅度大。
　　遼寧省已經(jīng)連續(xù)兩年一般公共財(cái)政收入負(fù)增長，2015年降幅更是擴(kuò)大到33.4%，遼寧省財(cái)政廳表示，財(cái)政收入大幅下降，一是受做實(shí)了財(cái)政收入的影響；二是受宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、經(jīng)濟(jì)增速換擋和自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等因素影響，全省主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)大幅回落，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑，制約了財(cái)政收入的增長；三是結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)等政策性因素的影響。
　　黑龍江省2015年一般公共財(cái)政收入同比下降10.4%。其政府工作報告稱，去年該省經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到多年未有的下行挑戰(zhàn)，油、煤、糧、木四大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集中出現(xiàn)負(fù)向拉動。由于油煤價大幅下降等因素，占規(guī)模以上工業(yè)半數(shù)的能源工業(yè)負(fù)增長3.7%。
　　一般公共財(cái)政收入主要來源是稅收，但在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，稅收增長乏力，“稅不夠、費(fèi)來湊”的現(xiàn)象普遍，非稅收入在一些地方財(cái)政收入中增長明顯。以云南省為例，2015年稅收收入同比下降1.8%，非稅收入?yún)s同比增長28.6%。全省一般公共預(yù)算收入增長6.5%，主要依靠非稅收入的拉動。
　　省一級財(cái)政尚能應(yīng)付，市、縣基層財(cái)政收支壓力更大，矛盾尖銳。 “越是到基層政府，這種財(cái)政困境的感覺越深刻。”
       一位東部市級財(cái)政局人士對財(cái)新記者稱，該市下屬部分縣市由于稅源集中，市場主體單一，壓力明顯，“有些縣稅源在哪，站在樓上數(shù)一數(shù)，都看得清清楚楚，經(jīng)濟(jì)沒有彈性。”
　　對基層財(cái)政來說，雖然從數(shù)字上看收入是增長的，但是可用財(cái)力并未隨之增加。上述縣級財(cái)政局預(yù)算科人士對財(cái)新記者稱，財(cái)政困難就在于此，收入看著是增加的，但是形成的財(cái)力非常有限，尤其有些一次性收入，收的再多，都列收列支了。公共預(yù)算收入中的非稅部分，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入都是沒有財(cái)力的，“這些不能當(dāng)飯吃”。
　　財(cái)新記者了解到，雖然行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入原則上可以財(cái)政統(tǒng)籌使用，而且相關(guān)文件要求做到收支兩條線，但是基層執(zhí)收、執(zhí)罰部門的支出一般仍在收費(fèi)和罰沒中開支，財(cái)政實(shí)際能統(tǒng)籌多少，要看各地的管理能力。
　　上述縣級財(cái)政局預(yù)算科人士對財(cái)新記者說，非稅收入中國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入成為當(dāng)?shù)卣{(diào)節(jié)收入的重要部分，“這是一次性收入，規(guī)模比較大，這一塊一年可以收入幾個億，主要是行政事業(yè)單位的資產(chǎn)處置等，但也難以形成可用財(cái)力。
　　他坦言，雖然政策明確了經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，由收入任務(wù)數(shù)變?yōu)槭杖腩A(yù)計(jì)數(shù)。但是這在基層還沒有真正落到實(shí)處，指標(biāo)考核的影響或多或少仍在，收入任務(wù)要完成，最后沒有稅收的情況下，就用資產(chǎn)處置收入來彌補(bǔ)，“年初制定收入指標(biāo)又不能太低了，太低影響其他指標(biāo)”。

壓力有增無減
　　經(jīng)歷了財(cái)政收支矛盾尖銳的2015年，各地對2016年的財(cái)政收入更為謹(jǐn)慎。不少省份在政府工作報告中表示，2016年仍然存在極大的不確定性，各種增支減收因素十分集中，收支矛盾也是近年來最為突出的一年。絕大部分省份選擇繼續(xù)調(diào)低一般公共預(yù)算收入預(yù)期，目標(biāo)多集中在6%-8%之間，低于當(dāng)?shù)谿DP增速目標(biāo)0.5到2個百分點(diǎn)。
　　山西是全國惟一一個將2016年財(cái)政收入目標(biāo)定為負(fù)增長的省份，山西預(yù)計(jì)2016年一般公共預(yù)算收入下降7%，GDP增速預(yù)計(jì)6%。此外，遼寧、吉林分別將2016年目標(biāo)定為3%、2%，全國排名靠后。
　　減收的壓力一方面來自于經(jīng)濟(jì)增速放緩，工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長乏力；另一方面在于，財(cái)政要發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，決策層明確繼續(xù)“減稅降費(fèi)”，特別是2016年將全面推開“營改增”改革，實(shí)行不動產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅抵扣政策，這將增加減稅規(guī)模。此外，中央經(jīng)濟(jì)工作會議還明確，“研究降低制造業(yè)增值稅稅率”。
　　東部一些發(fā)達(dá)省份2015年房地產(chǎn)、金融業(yè)拉高了收入基數(shù)，2016年也面臨不小的挑戰(zhàn)。上海市將2016年一般公共預(yù)算收入預(yù)期增長定為7%，經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)定在6.5%-7%。國家從2016年起將證券交易印花稅全部調(diào)整為中央收入，2015年證券業(yè)和保險業(yè)在前期股市交易量激增的帶動下收入貢獻(xiàn)較大，抬高了收入基數(shù)，這將對上海市2016年的財(cái)政收入增長帶來一定的壓力。
　　中西部省份由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在去產(chǎn)能以及資源產(chǎn)品價格持續(xù)下跌的大環(huán)境下，財(cái)政收入預(yù)計(jì)繼續(xù)低速增長。
　　河南省2016年一般公共預(yù)算收入預(yù)期增長7%，低于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)1個百分點(diǎn)。河南省2016年財(cái)政預(yù)算報告稱，河南省工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格連續(xù)43個月下降，直接降低了稅收增幅。而且財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不優(yōu)，非稅收入占比達(dá)30%，稅收收入對房地產(chǎn)依賴大。這都給增收帶來不小的壓力。
　　經(jīng)過了此前的強(qiáng)化征收后，2016年非稅收入增長將明顯乏力。河南省預(yù)算報告預(yù)計(jì)，2016年河南一般公共預(yù)算中非稅收入下降13.2%。其中，國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入下降51.9%，主要是2015年國有資產(chǎn)有償使用一次性收入較多。
　　江西、山東、廣東、陜西、天津、海南等省份，2016年財(cái)政收入增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定仍高于當(dāng)?shù)谿DP預(yù)期目標(biāo)。

　　在政府預(yù)算四本賬中，除了一般公共預(yù)算收入，各地政府性基金收入也預(yù)計(jì)繼續(xù)呈下滑態(tài)勢，主要是房地產(chǎn)市場仍在震蕩調(diào)整，去庫存壓力大，導(dǎo)致地方土地出讓收入大幅度縮水。2016年北京市級政府性基金預(yù)算收入預(yù)計(jì)下降33.7%，主要是政府住房基金收入轉(zhuǎn)入一般公共稅源、土地收入較上年有所下降。按照有關(guān)規(guī)定，2016年國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例達(dá)到19%。

　　部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級財(cái)政，2016年保運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力很大。此前已經(jīng)陸續(xù)有地方出現(xiàn)欠發(fā)工資的情況。2015年年中，財(cái)政部財(cái)科所曾組織地方調(diào)研，調(diào)研報告顯示，2015年上半年，山西全省119個縣（市、區(qū)）中，古交市和大同新榮區(qū)欠發(fā)當(dāng)年工資。調(diào)研中還有縣表示，工資很大程度是靠專項(xiàng)撥款發(fā)的。下半年，這種情況更加惡化。
　　上述縣級財(cái)政局預(yù)算科人士告訴財(cái)新記者，此前國家開始工資改革等政策調(diào)整，當(dāng)?shù)匦枰黾又С?.3億元，但是省里只給了2300萬元，該縣可用財(cái)力的增長空間僅有1億元左右，“增加的財(cái)力彌補(bǔ)工資改革的增支都是很困難的”。
　　他認(rèn)為，依靠縣級自身很難解決，目前縣財(cái)政就這么大盤子，只能希望上級財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付等途徑給予地方一些幫助，來彌補(bǔ)這些缺口。
　　解決縣級財(cái)政困難，除了結(jié)合稅制改革，進(jìn)一步理順各級政府間收入劃分，完善地方稅體系，適當(dāng)提高地方財(cái)政收入的比重，臨時救助也是手段之一。財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明在山西、河南調(diào)研后表示，要及時分析收入形勢，提早預(yù)判，必要時，對部分困難縣年底時通過獎補(bǔ)、借款等方式實(shí)施臨時救助。

緊日子怎么過
　　收入下滑，剛性支出增勢不改，財(cái)政收支矛盾越來越尖銳。上述東部市級財(cái)政局人士稱，收入少了不是絕對的壞事，反而逼著大家去轉(zhuǎn)變政府職能?！板X不夠花，很多時候是支出沒管好，過去大手大腳花錢花慣了，現(xiàn)在正好可以借機(jī)調(diào)整”。
　　地方在收支兩方面做文章。一方面，在收入上精細(xì)化預(yù)算，積極盤活財(cái)政存量資金。但目前來看，盤活的存量資金規(guī)模有限，財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年11月底，全國財(cái)政收回存量資金3658億元。此外，審計(jì)署在審計(jì)過程中還發(fā)現(xiàn)地方盤活的資金出現(xiàn)了二次沉淀。
　　不少地方政府在部署2016年盤活存量工作時明確，對存量資金較大的部門和地區(qū)壓縮下年度預(yù)算規(guī)模，對存量資金規(guī)模大、盤活不力的部門和地區(qū)進(jìn)行通報或問責(zé)。加強(qiáng)財(cái)政收支及庫款流量監(jiān)管，建立國庫現(xiàn)金流量預(yù)測體系和庫底目標(biāo)余額制度，完善地方庫款現(xiàn)金管理模式。此外，地方政府在減稅和保收入的雙重壓力下，繼續(xù)要求不收“過頭稅”“過頭費(fèi)”，嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)和亂收亂罰。
　　一位東部省份國稅人士對財(cái)新記者表示，現(xiàn)在財(cái)政收入緊張時會多一些評估、檢查之類，管理取向偏緊一點(diǎn)，但不至于超負(fù)擔(dān)挖稅，當(dāng)?shù)啬壳皼]有明顯的多收稅問題。
　　多家沿海企業(yè)也對財(cái)新記者表示，近年來，遭遇到的收“過頭稅”情況比以前少很多。
　　在支出方面，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。不少地方明確要求嚴(yán)控一般性支出規(guī)模，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先保障民生支出和重點(diǎn)項(xiàng)目。部分地方還作出更細(xì)致的要求，例如，北京市表示，除集中建設(shè)行政副中心，原則上不再安排市屬行政事業(yè)單位現(xiàn)有辦公樓的維修改造經(jīng)費(fèi)，以及信息化項(xiàng)目大型硬件升級改造經(jīng)費(fèi)。
　　上述東部市級財(cái)政局人士表示，現(xiàn)在很多支出并不合理，傳統(tǒng)的剛性支出中有很大一塊并不能體現(xiàn)政府公共職能，可以減掉。另外，現(xiàn)在財(cái)政的民生支出有“泛民生化”趨勢，什么都往里裝，多出來很多不必要的福利保障，反而導(dǎo)致正常的民生保障出現(xiàn)困難。
　　一些地方也開始推動財(cái)政資金逐步從競爭性領(lǐng)域中退出，減輕財(cái)政支出壓力，并試圖通過創(chuàng)新財(cái)政資金支持產(chǎn)業(yè)的投入方式，加快推進(jìn)政府和社會資本合作（PPP）模式，撬動社會資本進(jìn)入。目前PPP模式得到政府層面熱推，但是由于項(xiàng)目周期長，設(shè)計(jì)復(fù)雜，法制環(huán)境不健全，融資配套受到制約，項(xiàng)目實(shí)際落地進(jìn)展緩慢。
　　擴(kuò)大財(cái)政赤字也是彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的關(guān)鍵。2016年積極的財(cái)政政策要加大力度，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“階段性提高赤字率”，目前對是否突破國際上3%的警戒線爭論較多，如果赤字率突破3%，最終分配給地方的新增一般債券額度也會隨之?dāng)U大。
　　2015年全國財(cái)政赤字1.62萬億元，其中中央財(cái)政赤字1.12萬億元，地方政府赤字5000億元，同時新增政府地方專項(xiàng)債券1000億元。從實(shí)際財(cái)政收支運(yùn)行看，最終赤字率將高于年初預(yù)計(jì)的2.3%。不少學(xué)者認(rèn)為，從目前各種情況看，今年赤字率突破3%的概率很大。由于地方專項(xiàng)債券不受赤字約束，理論上在積極財(cái)政的大背景下，今年地方新增專項(xiàng)債的規(guī)模有可能繼續(xù)擴(kuò)大。
　　此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險在財(cái)政承壓的大環(huán)境下不容忽視。財(cái)新記者了解到，為化解債務(wù)風(fēng)險，元旦剛過，2016年地方政府置換債限額已經(jīng)下達(dá)地方。置換債額度上限比去年增加較多。2015年有3.1萬億元地方政府債務(wù)到期，最終財(cái)政部下達(dá)了3.2萬億置換債券。2016年到期2.8萬億元，置換債額度高于去年，這意味著可以對未到期債務(wù)進(jìn)行提前置換。

《財(cái)新周刊》 2016年第6期