1月20日國務院專題會議強調，要率先從鋼鐵、煤炭行業入手進行化過剩、去產能、降成本。1月22日，國務院要求在近幾年淘汰落后鋼鐵產能9000多萬噸的基礎上，再壓減粗鋼產能1億~1.5億噸。
    2014年上半年，我們對鋼鐵、煤炭、建材、紡織四個傳統行業的產能過剩問題進行了調查研究，最后建議的第二條就是，“探索以鋼鐵、煤炭等競爭性行業為試點，以管資本為主推進國資國企改革，增強國有資本對市場信號的敏感性和靈活性”。現在看，我們的建議還是有一點價值。
    鋼鐵、煤炭行業可能是今天中國經濟中最困難的行業，過去我們觀察到、預警過、建議過，有關部門也出臺了一些措施，但是行業形勢的持續惡化并沒有絲毫改變。我想主要原因，恐怕還是行業體制的運行慣性使然，或者也說明我們過去那些修修補補、小打小鬧的政策絲毫沒有改變這兩個行業的原有運行軌跡。這是我們要反思的。
    過去，鋼鐵和煤炭都是具有高度政治意味的行業，特別是鋼鐵，曾經“以鋼為綱”。正因如此，計劃經濟時期的鋼鐵行業形成了“三皇五帝十八羅漢”的產業組織結構和區域布局結構，煤炭行業也形成了若干重大基地的格局，當然它們無一例外都是國有企業。這種局面的改變直到上世紀90年代才有所松動，民間資本終于可以進入這兩個行業。現在，鋼鐵行業中國有資本和民營資本，大概是平分秋色，2014年中國最大500家企業中有50家鋼鐵企業，國有的有22家；煤炭行業則在過去經濟刺激政策的作用下國有占比大幅提高，2014年中國最大500家企業中有22家煤炭企業，但只有1家是民營。這是這兩個行業目前嚴峻局面的所有制背景。
    這種所有制格局下，有一種現象出現了：由于國內外經濟形勢變化，鋼鐵、煤炭價格大幅下降，這種情況下，民營鋼鐵、煤炭企業紛紛減產、轉型或者挖潛改造甚至破產倒閉，而國有鋼鐵、煤炭企業則出現“價格越下滑、生產越擴大”的“以量抵價”行為。我們去山東一個煤礦調研，煤礦已經瀕臨枯竭，但仍然要開足馬力生產，用來彌補煤炭價格下跌造成的銷售額缺口。市場價格的調節機制可以說完全不起作用，它們對市場信號完全“不敏感”。這種行為具有典型性，也是這兩個行業困境的微觀基礎。
    國有鋼鐵、煤炭企業出現這種違背市場規律的現象其實不足為奇，一個關鍵原因在于國有企業的國有干部職工身份。我花了很長時間思考“國有身份”的涵義，最后發現國有身份意味著國家對干部職工的“終身擔保”和無限責任。2014年中國最大22家煤炭企業共有職工274萬人，平均每個企業13萬職工，職工規模最大五家企業的職工規模都在20萬人以上，每個企業的干部職工及家屬加起來上100萬。最大幾家鋼鐵企業的職工規模也都超過10萬人。有了國有身份，國家就要對他們負責，干部職工一個不能辭退，否則可能出現社會穩定問題。其結果就使國有企業出現了“生產剛性”，不管經營形勢好壞，企業都要維持生產。（當然，天下的國有企業幾乎都一個樣，日本、英國、中國臺灣、韓國的國有國營企業改革時都有工人大規模抗議。）2015年去河北最大的鋼鐵企業調研，除了每年接受安置退役軍人、少量大學生，一律不進新人，只能靠自然淘汰，到點就退，而不能裁員。
    還有一個原因是國有鋼鐵、煤炭企業的“行為悖論”的體制根源，那就是干部管理體制。媒體曾經報道過，說山東某煤礦集團在冊職工9萬人，但里面多達82個處級單位，處級干部847名，儼然一個“小政府”。許多國有鋼鐵、煤炭企業，從一線采煤職工到公司高層，十數個層級，層層報批再批示；內部機構“疊床架屋”，冗員無數。對于國企干部而言，“行政級別”就意味著工資收入、政治待遇和地位，級別越高，收益越高，卻和經營績效關系不密切。
    我計算了2014年中國最大50家鋼鐵企業、最大22家煤炭企業的凈資產收益率，發現50家鋼鐵大企業中只有12家的凈資產收益率超過1%，22家煤炭大企業中只有4家超過1%，這意味著，相當多的企業資產回報率不如賣掉直接存銀行吃利息。企業內存在大量低效無效資產，各種利益關系在其中糾葛。這種國有資產流失可能屬于厲以寧說的那種“冰棍兒化了”情況，其流失規模或遠超另外兩種國有資產流失（內部人控制的低效率和偷吃；資產低價出售）規模。中央明確了國有企業的混合所有制改革方案，可是現在沒有人去落實這個政策，主要就是擔心混合所有制中萬一出現了國有資產流失就完蛋了，比如2015年以市場價格出售給了民營企業，但萬一到了2017年形勢突然好轉了，肯定會有人說“價格賣低了”，到時候誰來負責。所以寧愿不做，也不會犯錯。國有企業混合所有制改革的最大困境就在于此。
    鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能，還涉及到企業間重組問題。這也是個難題。四萬億時期，這兩個行業的并購重組非常活躍，國有大企業收購頻繁。現在行業不景氣，商業銀行也給“兩高一資”行業發了“禁貸令”，搞了“一刀切”，好的壞的企業都貸不到款，并購重組無力開展。另一方面，合并重組涉及到地方政府利益，產能、產值、增加值、稅收、政策負擔的歸屬，甚至合并重組中的人事安排，一個解決不好，合并重組都不可能成功。鋼鐵行業的很多合并重組都搞成了“夾生飯”，名義上合并了，但還是分灶吃飯，各顧各家。
    鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能，最后怎么都繞不開破產問題。破產在國有企業改革中是個非常敏感的問題，因為國有企業破產對于當任國企領導人、地方政府領導來說，是有政治風險的。比如南方有一家大型鋼鐵企業是晚清時期建立的，歷經晚清、北洋、南京國民政府、計劃經濟、改革開放五個階段，也是百年企業，可是現在按資產負債率算的話，可能早已經資不抵債了，但是沒有一任政府官員敢于讓它破產到自己任內，那是要挨罵名的，也可能要承擔政治風險，所以能拖就拖，能救就救，根本沒有破產清算這一選項。這是一個方面。另一方面是實際利益，許多省、市、縣以鋼鐵、煤炭為支柱產業，產業結構十分單一，一業獨大，一企獨大，關門破產了，整個縣、市的經濟就塌了。這當然是“荷蘭病”的體現，但是怎么克服，短時間內無解。
    鋼鐵、煤炭行業的嚴重問題，其實已經病入膏肓。當然這個病不是一天得的，而是最少十幾年、最多則達數十年的時間形成的，所以也別想靠喊一喊供給側改革的概念和口號就能“立竿見影”祛病。這就是“病來如山倒，病去如抽絲”的道理。供給側改革的根本涵義是治本，主要著眼中長期，需求側改革的根本涵義是治標，主要著眼短期；要標、本兼治，供給側和需求側的結構性改革都要用，還要用好、用準，處理好短期和中長期的關系。這當然難度很大，對相關政府部門是個大考驗。

作者馮立果，中國社科院經濟學博士后
 
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