一年半時間，地方政府債務增加4.5萬億元，這留給市場一些疑問：為何增加這么快？超過15萬億元的存量債務如何化解？86%的債務率是否過高？

    8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議的閉幕會上，全國人大常委會表決通過《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》(下稱《議案》)。

    這份《議案》昨日截稿前尚未公布，不過新華社披露出了其中幾個核心數據：2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元，預計債務率為86%。截至2014年底的地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元，地方政府或有債務余額為8.6萬億元。根據審計署的報告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務余額為10.89萬億元。

    最新的債務數據由此最終敲定。盡管最核心的數據——截至2014年底地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元符合市場預期，但一年半間地方債猛增4.5萬億元還是留給市場一些疑問等待解答。

    地方債為何激增

    在2008年4萬億元財政刺激計劃的激勵下，地方政府債務激增，而債務規模一直是謎，直到審計署2013年對全國政府性債務進行一次大規模全覆蓋的審計才發現，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約為10.89萬億元，或有債務約為7.01萬億元。

    這與截至2014年底的債務數據相比，一年半間，地方政府負有償還責任的債務增加4.5萬億元，增長約41.4%。

    中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇告訴《第一財經日報》記者，最終地方債數據和市場預期差不多，大家都清楚后面一年半債務增速會比以前高。

    今年4月份財政部官員曾在一個論壇上透露，地方上報的截至2014年底債務規模約16萬億元，一些機構預測這一數據也在15萬億~16萬億元。

    楊志勇認為，地方債激增原因復雜，比如在近一兩年地方財力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色舉債后門被堵住前突擊舉債。

    據中債資信統計，2014年城投債券發行量創歷史新高，2014年全國城投債券總計發行1224只，發行規模約為1.39萬億元。不過，隨著2014年8月份新預算法獲通過，明確建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺政府融資職能之后，城投債券發行的政策也相應地逐步趨緊，發行量逐步萎縮。

    上海財經大學副教授鄭春榮對《第一財經日報》記者分析稱，在2013年審計署審計地方債時，一些地方政府顧慮不少，傾向于少報債務，手法包括把政府負有償還責任的債務劃到或有債務一類，隱瞞部分債務。但當地方政府得知中央會采用發行地方政府債券來置換存量債務后，地方政府為了獲得置換債券額度，會把部分或有債務轉成直接債務，不再隱瞞此前的債務，這導致了債務規模的攀升。

    鄭春榮認為，財政部允許地方政府在建項目繼續融資，避免“爛尾”，也在一定程度上增加債務規模。

    本報記者了解到，去年10月底，財政部對截至2014年底地方債務數據開展清理甄別工作，為了確保債務數據的真實準確，財政部聯合發改委、央行、銀監會等有關部門對2014年末地方政府存量債務清理甄別初步結果進行核查。

    核查中，一些地方對債務進行了更新。比如福建省龍巖市補報龍巖高新園區漏填報的龍巖城區至高新園區城際快速通道BT項目(永定段)4.73億元。

    別只盯著債務率

    據新華社，《議案》顯示，預計2015年末地方政府債務率為86%，明確將債務率不超過100%作為我國地方政府債務的整體風險警戒線。

    財政部部長樓繼偉向全國人大常委會做說明時表示，預計2015年末，全國地方政府債務的債務率為86%，風險總體可控，但也有個別地區債務風險較高。

    所謂債務率，是指年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規模大小的指標。國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90%~150%。

    楊志勇告訴本報記者，評判債務風險高低不僅要看債務率數值的高低，還要看債務的期限結構。

    我國的地方債平均期限只有3年左右，“短借長投”的現象普遍存在。為了解決期限錯配問題，優化債務結構，減輕地方政府償債利息，財政部今年累計下達了3.2萬億元的置換債券額度。

    鄭春榮告訴本報記者，中國是單一制國家，上級政府對下級政府有救助責任，債務率也應關注全國債務率，而不僅僅是地方。總體來看，我國政府債務規模不大，債務風險可防可控。

    “判斷債務風險只看負債率，不看資產情況也不全面。地方政府債務資金大都投向公益性的基礎設施建設(交通、能源、教育、衛生以及舊城改造)，這些固定資產投資將極大地降低未來的交通成本、勞動力成本，提升國民產出水平，也必將增加財政收入，順利歸還債務本息。中國的債務資金主要投向公益性的基礎設施，大多數有相應的資產和收入作為償債保障。這些固定資產投資也會降低未來交通成本和勞動力成本，增加財政收入，有利于償債。就像你為賭博負債和為讀書負債效果是不一樣的。”鄭春榮稱。

    根據財政部數據，截至2014年末，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務余額達2.9萬億元；投入節能減排、生態建設等領域的債務余額0.4萬億元；用于交通運輸、市政等基礎設施和能源建設等領域的債務余額6.6萬億元；用于土地收儲1.7萬億元。

    盡管總體債務率并不高，但個別地區債務率較高。根據審計署數據，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。

    鄭春榮認為，在經濟下行壓力加大、財政收入下滑的背景下，東北地區、內蒙古鄂爾多斯等地債務風險值得關注。

    未來或有12萬億元置換債券

    近些年，經濟下行壓力下地方財政收入下滑迅速，而地方又面臨巨額的償債壓力。

    為了緩解地方償債壓力，減輕利息負擔，優化債務結構，財政部下達了總計3.2萬億元的置換債券額度，用新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成低成本的地方政府債券，為地方減少利息負擔超千億元。

    此次確定地方債16萬億元的限額后，也使得未來置換思路進一步明確。

    中債資信評級業務總部研究員宋偉健認為，2014年底15.4萬億元的債務預計將不斷通過地方政府債券的形式進行置換，到目前為止已經批準發行3.2萬億元置換債券，占全部15.4萬億元的20.80%，預計可以覆蓋今年到期債務，未來5~7年預計剩余的12.2萬億元的債務也將不斷置換完成。

    中金固定收益研究團隊分析認為，地方債定價不夠市場化也是市場詬病較多的問題，但目前有逐步改善的跡象。從最新的市場調查來看，接近60%的投資者認為，只要地方債未來定價合理化，加上貨幣政策保持寬松，不擔心地方債的供給壓力。

    楊志勇表示，地方債置換只是將債務償還延遲，最終化解存量債務需要采取非常規的做法，比如政府拍賣存量資產等。而對新增債務的償還則需要加快中央和地方財政間關系的調整，推進事權和支出責任相適應的財政體制改革，從根本上消除地方政府過度舉債的體制弊端。

    樓繼偉8月27日在向全國人大作的預算執行情況報告中稱，將盡快按程序向地方下達債務限額。加快制訂風險評估和預警、存量債務納入預算管理等相關制度，建立對違法違規融資和違規使用政府債務資金的懲罰機制。