近年來，中國地方政府性債務快速增長。僅以地方政府負有償還責任的債務為例，從2010年末至2013年6月，地方政府此類債務就年均增長近20%；2013年下半年及2014年，地方政府的此類債務又增加了5.1萬億元至16萬億元，增幅達46.8%。相比之下，2014年中國一般公共財政收入僅比上年增長8.6%，地方政府性債務的增幅大大超過地方財政收入增速，顯然不可持續。

　　在此背景下，如何化解地方政府性債務風險成為全社會關注的焦點。

　　為了整頓地方政府或有負債過多、融資不規范問題，防范并逐步化解地方政府性債務風險，2014年10月，國務院辦公廳發布了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱《43號文》）。以此為標志，中國對地方政府性債務的治理進入一個新階段。作為加強地方政府性債務管理的重要舉措之一，進行地方政府債務置換的主要目的包括兩個方面：一是降低融資成本，延長債務久期，緩解地方政府償債壓力；二是推動政府隱性擔保顯性化，規范地方政府預算管理，防范金融與財政風險交叉傳染。

　　中國加強地方政府性債務管理的思路是清晰的，在模式選擇上也基本符合國際慣例，但也在實踐中遇到了一些困難和問題。如果不盡快解決，不僅不利于防范和化解地方政府性債務風險，而且也不利于中國債券市場的健康發展。為此，應明確地方政府性債務舉債主體，打破地方政府隱性擔保預期，并明確地方政府債券與國債的區別，建議實行新老劃斷，力避舊債不清、新債不斷。

    初衷及進展

　　2015年以來，財政部分別于3月和6月向地方政府下達了地方政府債務置換額度各1萬億元。截至2015年6月20日，全國超過一半的省份公布了債券發行文件，累計發行地方政府債券7268.55億元，其中大部分為地方政府置換債券，第一批地方政府債務置換完成過半。從目前的情況看，地方政府債務置換的實際效果與初衷還有一定的距離：

　　從發行成本看，各省份新發行置換債券的成本接近同期限國債收益率，沒有客觀反映地方政府債券與國債的信用利差及資本占用的區別，這種過低的利率水平不可持續。一方面，地方政府債券由地方政府發行，與作為國債發行人的中央政府相比，地方政府的信用風險客觀存在；另一方面，由于商業銀行持有地方政府債券的風險權重為20%，地方政府債券的利率與國債相當，導致商業銀行持有地方政府債券的收益不足以覆蓋需要計提風險撥備。此外，據市場人士估算，截至2015年一季度末，商業銀行表內綜合負債成本為2.34%，其中大型商業銀行、股份制商業銀行和城商行的綜合負債成本分別為2.06%、3.0%和3.07%。截至目前，大部分三年期地方政府債券的發行利率僅為2.9%左右，明顯低于股份制商業銀行和城商行的負債成本。

　　從發行期限看，與被置換債務相比，置換債券久期有所拉長，但對地方政府而言，仍存在期限錯配問題。地方政府債務置換前，中國地方政府債務的平均期限只有三年左右。在已發行的7268.55億元地方政府債券中，三年期、五年期、七年期和十年期債券的占比分別為16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，加權平均期限6.45年，地方政府債務久期明顯拉長。但因一般地方政府的資本性項目要十多年的收益才能還本付息，地方政府債務依舊面臨較大的期限錯配風險。

　　從融資難度看，地方政府置換債券的發行進度與地方政府性債務融資需求錯配，地方政府的資金瓶頸趨緊。一些地方反映，新的政府性項目按照《43號文》的要求做是可行的，但已有的政府性項目由于受到債務甄別和債務責任劃分進展緩慢等因素影響，很難在較短時間內按照《43號文》要求融到足夠資金。也就是說，這類項目在過渡期的資金瓶頸不僅沒有緩解，反而更加嚴重。有些地方甚至認為，新舉措導致政府性項目被迫以表外融資替代表內融資、以高成本資金替代低成本資金、以短期資金替代長期資金。